来源：人民日报   发布时间：2014-07-03　 作者：李丽辉   编辑：无忧草 （中国会计视野网站）

财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。6月30日，中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，社会各界的关注目光，再次聚焦新一轮财税改革。

财税体制改革，发挥着突破口的作用

“财政职能、财税体制最具综合性，不仅政府部门的所有活动需要财政支出支撑，财税与企业、居民的联系也最广泛、最紧密。财政制度安排涉及社会的各个领域，财税改革是全面深化改革的关键。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇表示。

改革开放以来，财税体制改革始终承担着“先行军”的使命，发挥着突破口的作用。新中国成立以来，我国财税体制历经多次调整，大体上经历了从“统收统支”到“分灶吃饭”的包干制、再到“分税制”的沿革历程。特别是1994年实施的工商税制和分税制财政体制改革，涉及范围广、调整力度大，对经济社会产生了深远影响，成为我国财政史上的一个重要里程碑。

1994年财税体制改革，主要内容是改革工商税制，实施新的税收制度；实行分税制财政体制。这次改革，建立了适应社会主义市场经济的财税体制的基本框架，调动了各方积极性，激发了市场活力，为我国经济持续健康发展奠定了基础。

20年来，我国财税体制又经过了多次调整和完善：逐步消除“内外有别”的税费制度，全面统一内外资企业税制，让各类企业站在同一起跑线上，促进市场公平竞争；推进农村税费改革，全面取消农业税，着力减轻农民负担；建立完善转移支付制度，促进基本公共服务均等化；建立完善部门预算和国库集中收付制度，规范财政收支；实施政府采购管理制度改革，提高财政支出效益，降低行政运行成本；实施成品油税费改革，进一步理顺税费关系，鼓励节能减排，建立科学发展的机制等。

“通过这些调整和完善，我国现代财税体制基本框架初步形成。它的突出特点是适应社会主义市场经济体制要求，同时又较好地借鉴和体现了国际一般原则，为建立现代财政制度奠定了良好基础。”财政部财科所副所长刘尚希认为。

现行财税体制存在不足，一些深层次矛盾逐渐显现

当前，我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，经济运行和社会发展呈现出许多新的变化，财税体制的职能和调控力度也在不断加大。然而，现行财税体制还存在一些问题和不足，不能很好适应改革发展新形势的要求，一些深层次的矛盾逐渐显现。

“税收优惠政策过多过滥是一个突出问题。一些地方为了招商引资，向企业许诺只要前来投资落户，就可以享受最优惠的税收政策。”刘尚希说，现在很多地方争相建立五花八门的开发区、高新区，在税收政策上往往都有特殊优惠。区域内的企业有税收优惠，区域外的企业没有优惠，就会造成区域之间企业税负的不公平。还有一些地方政府违规变相减免税，把从企业收上来的税，以各种名义又返还给企业，结果导致财政收入虚增、乱用。这种政策倾斜造成的“税收洼地”危害很大，不利于公平竞争和统一市场环境建设，阻碍了市场在资源配置中发挥决定性作用。

“重点支出挂钩机制，在特定发展阶段发挥了积极作用，但现在看来也有不合理的一面。”一位西部地区基层财政干部说，基层市县之间的经济发展差距很大，经济好的市县一年财政收入高达上百亿元，穷的只有几亿元。像医疗卫生、社保这类重点支出，如果与财政收支增速挂钩，就会造成穷的市县投入力度，远远低于经济发展好的市县，使保障水平进一步拉大。

据统计，目前与财政收支增幅或生产总值挂钩的重点支出涉及教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等7类，2013年这7类重点支出即占全国财政支出的47.5%。支出挂钩机制还导致了财力的固化，使各级政府很难统筹安排预算，有的事项是亟待投入却没钱，有的事项则是“钱等项目”，影响了财政运行效率。

同时，中央和地方事权与支出责任划分不清晰、不合理、不规范；转移支付制度不尽完善，项目过多、规模过大，资金分散难以形成合力，也造成财政资金效率降低，不利于推进基本公共服务均等化。在解决产能过剩、调节收入分配、促进资源节约和生态环境保护方面，现行税收制度的功能较弱，有待在未来的改革中继续完善。

实现国家治理体系和治理能力现代化，财税体制要有根本性突破

在我国经济社会发展的新形势下，构建科学的财税体制，将国家治理的基础夯得更实，更好地发挥重要支柱作用，新一轮的财税体制改革应该从何着手？

“新一轮财税体制改革，是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，是立足全局、着眼长远的制度创新。”财政部财科所所长贾康表示，实现国家治理体系和治理能力现代化，财税体制首先要有根本性突破。深化财税体制改革的目标，是建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。

新一轮财税改革将重点推进3个方面的改革：改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度；深化税收制度改革，优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税，建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用；调整中央和地方政府间财政关系，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。

“全面深化改革，不是某一个领域的改革，也不是某几个领域的改革，而是全面的涉及所有领域的改革。显然，这场战役的部署，要从构筑国家治理体系的基础和支柱做起。”高培勇说，也就是从财政作为国家治理的基础和重要支柱出发，从财税体制作为国家治理体系的重要组成部分要在更高层次、更广范围发挥更大作用出发，构筑顺应历史规律、切合时代潮流、代表发展方向的现代财政制度，应当也必须是新一轮财税体制改革的基本立足点。

预算改革：让纳税人翻“明账”

6月30日，中共中央政治局通过《深化财税体制改革总体方案》。“改进预算管理制度”是这次会议方案提及的第一个改革方向。

财政预算，即为每年开始之际，政府预计年内收入和支出的情况，并按此执行。现代财政预算制度最早出现在近代英国，15世纪的英国议会要求政府收支必须先做计划，议会审查通过后执行，资金使用要受到议会监督。

从政府资金来源的角度来说主要有两块：一是收钱，二是借钱。收钱主要是地方财政收入，借钱则主要是地方政府性债务。

 

按照我国《预算法》的规定，我国地方政府不允许直接在资本市场融资。虽然目前允许试点地方政府直接举债，但是现实中，地方政府主要还是利用融资平台或其他途径举借大量政府性债务。

根据国家审计署发布的截至2013年6月底的最新数据，全国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元，或有负债9.55万亿，二者合计超过30万亿，超过2013年GDP的50%。

而这些收入，绝大部分没有被纳入政府预算。由于目前地方政府债务收入和支出并未纳入财政预算管理，现行的财政预算收支报表无法真实反映地方政府财政收支缺口。

同时，这些收入和支出也未被公开。根据清华大学最新公布的一项研究显示，地方性政府债务非常不透明，全国仅14个城市公开政府债务数据。由于我国地方政府债务规模不够透明，而且债务的统计口径不统一，使得这一块难以被监管。

根据此次通过的财税改革方案，改进预算管理制度，需“强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度”，也就是说，未来要将这些“预算外”的收入都纳入到预算内，让预算公开透明，方便可查，并通过审计，让纳税人明明白白看账本。

税制改革：提高纳税人福利

财税改革方案第二条是“深化税收制度改革”。税制即税收制度，简单说就是对谁收税，收什么税，收多少税，从而达到筹集财政收入、调控经济运行、调节收入分配的作用。

税收取之于民用之于民，可以说税收和我们切身利益息息相关。从调控经济运行的角度来看，税负总水平将最终影响整体经济产出。

经济运行越好，纳税人的就业环境、可支配收入就越高，从而福利也越高。经济学中的供给学派曾提出过“拉弗曲线”，指出如果总税负过高将降低经济活跃度，主动减税反而能够刺激经济，增加税收。

我国从2004年到2013年的10年间，财政收入平均增速接近20%，而GDP和城镇人均可支配收入平均增速分别为10%和12%。虽然总税负到底是低还是高未有定论，但国家近年已经开始结构性减税。根据财政部的数据，2013年中央增值税和工业企业所得税因为受到结构性减税的影响，增速都有所下降。

税收的另一个作用是调节收入分配，通过转移支付这种“二次分配”的形式对穷人补贴，拉低社会的贫富差距，从而增加纳税人的福利。不过从目前来看，我国转移支付做的并不够好。

根据国家统计局的统计，2013年全国基尼系数为0.47。而根据西南财经大学的调查，2010年中国基尼系数为0.61，远高于当年统计局0.481的数据。根据联合国有关组织规定，反映贫富差距的基尼系数0.4为“警戒线”，0.4-0.5之间为差距大，0.6以上为差距悬殊。可见，二者的数据都反映我国贫富差距较大。

西南财经大学认为，基尼系数高是经济发展的正常现象，但是中国需要大规模的二次分配。巴西基尼系数最高时达到0.63，转移支付的比例从8.5%提高到13.4%后，基尼系数马上下降；在美国，最贫困的20%的美国家庭平均收入是7500美元，转移支付后达到3万美元（含社保），基尼系数从0.49降到0.39。

从此次通过的财税改革方案来看，深化税收制度改革其中包括“优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税，建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化”。这说明，未来的税制改革应该使宏观经济更加，稳定促进社会公平，调节收入分配，从而取之于民用之于民。

分账改革：降低纳税人的经济风险

财税改革方案第三条是“调整中央和地方政府间财政关系”，这涉及到钱怎么分的问题。

我国属于单一制国家。我国《宪法》规定，地方政府在行政上要接受中央政府（国务院）的统一领导，因此，地方政府在政治上不具有独立性，是中央政府派出机构。

在经济和财政层面上，中央对地方政府进行经济分权，中央政府赋予地方政府较充分的经济发展自主权。同时我国自1994年开始进行分税制改革，中央政府、地方政府、下一级政府互相之间确立财权和事权分配规则。

这其中，中央政府集中了比例较大的财政收入，但地方政府要承担较多的地方经济管理和公共服务职能，但财权相对较小。尤其是经济欠发达和行政级别较低的地方政府，财政资金缺口较大。

于是，近十多年来，“土地财政”和地方政府融资平台便逐渐成为地方政府的重要资金来源。债务的扩大、土地资源的不可持续性，加大了地方金融风险。

同时，由于地方政府只是中央政府的派出机构，当地方政府出现债务危机时，中央政府对地方政府债务“兜底”，容易引发地方政府的道德风险，进一步增加风险聚集。而一旦地方发生区域性的金融危机，以及伴随的经济萧条，都将切实影响到纳税人的利益。

可见，从多个方面来看，建立政府事权和支出责任相适应的制度，优化中央对地方的转移支付结构，推动资源使用税等改革，提高地方政府可支配财力，并将地方政府的行为切实约束在预算中，非常重要。

税收取之于民用之于民，以纳税人为本的财税改革，才是真正普惠大众的、可持续的改革。