现行审计制度的一个最大的弊端，是审计监督缺乏独立性。

从当前人大预算监督和审计工作实践看，预算执行审计及辅助人大预算监督的成效远远不够。

应启动修改现行宪法第九十一、一百零九条程序，以强化人大预算监督和审计监督。

“八二宪法”第九十一条中规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”。

第一百零九条规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责”。

这奠定了中华人民共和国审计制度的法律基础。从此，我国的审计事业从无到有、从小到大，发生了翻天覆地的变化。但随着改革开放不断深入，审计职能和作用的发挥面临着许多困难，亟须修改现行宪法第九十一条、一百零九条，改革现行审计制度，以强化人大预算监督和审计监督。

审计需要更大的独立性

审计监督的职能在于对行政权力的制约与监督，而独立性是保障审计职能发挥和监督成效的基石。现行审计制度的一个最大的弊端，是审计监督缺乏独立性。十八届四中全会决定在“强化对行政权力的制约和监督”中把审计监督看作“科学有效的权力运行制约和监督体系”的重要组成部分。

为此，决定就如何“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权”提出了实施措施，其中的“强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理”却由于现行法律和体制的制约，难以实施。

就“强化上级审计机关对下级审计机关的领导”而言，上级审计机关与下级审计机关之间实际上不存在领导关系。

上级对下级审计机关的只是业务指导，如一位审计人员所说：“上级审计机关对下级审计机关虽业务上的指导不断加强，但在人事、经费等问题上，上级审计机关显得苍白无力。”

现行法律也没有“领导”的规定。新修订的审计法只是说：“地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见”。“征求上一级审计机关的意见”不是“经上一级审计机关同意”。

第二，就“探索省以下地方审计机关人财物统一管理”而言，尽管这是一个试图通过“垂直领导”以保障审计监督独立性的合理举措，但恰恰可能与宪法不合。因为宪法第一百零九条规定了“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关”，那地方审计机关的“人财物”就不能统一管理或实施“垂直领导”。任何探索和改革都必须严格遵守宪法和法律规定。在强调“依宪治国”的今天，这一举措是存在瑕疵的。

尽管如此，也可以看出中央启动审计体制改革以加强审计监督的意图。探索改革现行审计制度合理途径，顺应依法治国的发展理念。

宪法总纲的效力

宪法总纲是关于根本制度和基本国策的规定，与宪法其他章节条款的关系是纲与目、统领与被统领的关系，其他章节条款内容是宪法总纲内容的具体化。

总纲的第三条规定了“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。可见，监督职能是宪法赋予人大基本职能之一。随后的宪法条款需要落实和细化人大这一职能。

第六十二条有关全国人民代表大会行使职权的规定中，提出了“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”。可见，对财政预算的审批和预算执行情况的监督，既是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职责，也是人大对政府进行工作监督的重要方面。所以各级人大及其常委会都把财政预算的审批监督作为监督工作的重点。

但人大实施和加强财政预算监督需要有手段和机制，其中，审计监督必不可少。有全国人大常委会委员在审议审计工作报告时指出，“对财政的监督离开了审计就无法进行”。各国审计机关的基本职责，就是辅助立法机关有效实施预算监督职能。

为了保障审计监督的独立性和辅助人大财政监督的有效性，在审计机关的设立上需采取独立设置方式（指独立于执行财政预算机关的行政部门），但我们在宪法第九十一条、一百零九条中将审计机关设立在政府，这从组织体制和工作职能上隔断了审计监督与人大监督之间的直接联系。

由于宪法第九十一条、一百零九条没有从法理上支撑之前的第六十二条，从而限制了第六十二条中人大相关职权的有效实施，结果是没有更好地维护宪法总纲的宗旨。