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[转帖][分享]国有企业内部控制问题研究  Post By：2011/6/12 21:04:44
王 林
步入21世纪以来，全球各国相继揭露出了一系列财务丑闻，导致安然、世通等业界巨人轰然倒下，并因此催生了美国《萨班斯——奥克斯利法案》的颁布，以及COSO《企业风险管理——整合框架》的发布，这些都向人们昭示：企业内部控制正受到前所未有的重视。 在这一浪潮的席卷下，2003年财政部颁布了《内部会计控制规范——基本规范》和17项具体规范征求意见稿，形成了完整的内部会计控制体系。2006年6月，国务院国有资产管理委员会发布了《中央企业全面风险管理指引》，构建了国有企业全面风险管理体系。2008年6月28日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了《企业内部控制基本规范》。这是我国继正式颁布和顺利实施与国际接轨的《企业会计准则》和《企业审计准则》之后，在会计和审计领域推出的又一与国际接轨的重大改革，意味着中国企业内部控制规范体系建设正在向国际标准靠拢，确立了我国企业建立和实施内部控制的基础框架。2009年4月26日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了《企业内部控制配套指引》。该配套指引连同此前发布的《企业内部控制基本规范》，标志着适应我国企业实际情况、融合国际先进经验的中国企业内部控制规范体系基本建成。配套指引的发布，也为中国企业构建了一个企业内部控制的标准框架，有效解决了政出多门、要求不一、企业无所适从的问题，有利于提高内部控制效率、降低监管成本，有利于优化企业管理和增强企业竞争力，有利于保障经济安全、维护资本市场稳定。它的实施，对于加强和规范企业内部控制，提高企业经营管理水平和风险防范能力，促进企业可持续发展，维护社会主义市场经济秩序和社会公众利益等方面都具有重要意义。 一、我国企业内部控制存在的主要问题 我国内部控制理论研究始于20世纪80年代，近几十年来，在相关部门的高度重视和大力推动下，我国企业内部控制建设取得了较大的成绩。由于我国内部控制的研究起步较晚，企业内部控制建设相对滞后，与西方发达国家内部控制理论与实践相比，仍有明显的差距，存在许多不足，主要表现在以下五个方面。 1．企业内部控制制度不健全 目前，我国企业内部控制规范还不够完善，企业对内部控制普遍重视不足，内部控制意识淡薄。很多企业的内部控制存在着内容不完整、制度不完善、设计不合理等方面的问题。 在对内部控制的认识上，有的企业甚至还停留在内部牵制阶段，有很多人认为内部控制就是内部监督；也有的企业把内部成本控制、内部资产安全控制等视为内部控制，没有将内部控制上升到企业整体管理的角度来考虑，还没有形成一个完整的内部控制系统，使内部控制不能真正发挥其重要作用。有些企业的内部控制侧重于事中和事后控制，对经营风险和财务风险的事前预测和控制很少涉及；还有的企业在设计内部控制时没有结合企业自身特点，造成企业的内部控制不切实际，导致内部控制偏离控制目标，丧失控制职能。 2．缺乏良好的内部控制环境 内部控制环境决定了一个企业的基调，它影响着企业员工的控制意识、企业内部控制的贯彻和执行以及企业内部控制目标的实现，它是企业内部控制的核心。我国企业普遍缺乏一个良好的控制环境，具体表现为企业法人治理结构不完善；企业管理者的综合管理知识缺乏；内部机构之间职责权限不明确、责任不清；企业缺乏良好的法制教育，依法办事、合规合法经营还没有深入人心；企业文化的培育忽视管理控制；人力资源政策及实务还不完善等。 3．风险控制意识不到位 随着市场经济的发展，国际金融危机的持续影响，我国企业面临的外部环境日益复杂化，企业间的竞争日趋激烈，经营风险不断提高。控制与防范风险是企业实现经营目标、防止经营失败的重要手段。目前，我国企业风险意识淡薄的现象相当普遍，很多企业没有建立一个健全有效的风险预警系统，管理层的风险意识不足，未能从制度上对各种经营活动开展应有的风险评估，未能在业务活动开展之前进行风险控制，使企业时常处于风险经营的境地，甚至给企业造成巨大的经济损失。 4．缺乏适当的控制活动 控制活动是确保管理层的指令得以实现的政策和程序，是内部控制得以实现的重要组成部分。控制活动是针对关键控制点而制定的，为了保证控制目标的实现，保证其指令得以贯彻执行，企业必须制定控制政策及程序，予以执行并有效落实。我国企业中，缺乏有效的内部控制活动，即便是企业制定了内部控制制度，也是支离破碎、不成体系，不能完全覆盖企业全部的生产经营活动，没有人去执行、考核、检查，或者说没有人去认真地执行、考核、检查，只是搞形式、走过场，其执行效果往往不尽如人意。控制活动未能实际发挥其作用，企业的内部控制目标最终不能完全实现。 5．内部审计监督弱化 企业要想建立完善的内部控制系统并切实予以实施，并取得良好的实施效果，就需要对内部控制的执行情况进行再控制，即对内部控制进行监督。由于管理体制和管理方式的问题，我国企业内部控制活动中最大的一个薄弱环节就是监督环节，监督层次和监督内容都不很到位，作为企业内部监督的内部审计部门很多职责不明确，授权不到位，并没有真正的监督检查权力，内部审计机构没能起到应有的作用，没能真正履行其应尽的职责。很多企业执行内部控制时没有具体的奖惩标准，没有严格的考核办法，内部控制执行没有奖惩等区别，导致内部控制执行力度不够大。 二、建立和完善企业内部控制应采取的主要措施 目前，我国国有企业内部控制建设正处于起步阶段，构建适合我国国有企业实际情况的有关内部控制的理论研究还较少，没有现成的经验可以借鉴，也不能照抄照搬国外现有的经验，为此，我们必须认真分析国外先进的内部控制理论及实践，归纳总结出内部控制建设的一般规律和原则，在基本规范和配套指引的指导下，结合我国国有企业的经营特点、发展模式与管理要求，以提高国有企业管理水平、市场竞争能力和持续发展能力为目标，不断开拓创新，研究适合我国国有企业具体情况的内部控制体系，寻找建立和完善企业内部控制的主要措施，推进我国国有企业内部控制体系的建设与完善。笔者认为，要开展好我国国有企业内部控制，建立和完善内部控制制度，重点要做好以下几项工作。 1．完善企业法人治理结构 完善企业内部治理结构，一是要设置科学合理的组织结构，明确职责范围。企业组织结构建设的好坏直接影响到企业的经营成果及控制效果。根据相互分离、相互制衡的原则，形成一个权责明确、协调运转、有效制衡、适合于企业发展要求的内部治理结构。二是要实行权责明确、管理科学、激励和约束相结合的内部管理制度，调节所有者、经营者和员工之间的关系，并建立一套行之有效的激励机制。三是要严格制订考核和奖惩制度。对于执行内部控制制度较好的，应给予必要的精神和物质奖励，对于违规违章甚至造成重大损失的应给予相应的行政处分和经济处罚，以达到有效控制的目的。四是确保组织结构的适当性及其提供管理企业所需信息的沟通能力，保证各主管人员所负责任的适当性，并根据环境的改变相应调整其组织结构。 2．优化企业内部控制环境 内部控制环境是内部控制的基本构成要素，内部环境的要素主要包括治理结构、内部机构职责权限配置、内部审计、人力资源政策、职业道德修养与专业能力、企业文化以及法制观念等。 企业应当根据国家有关法律法规和企业章程建立规范的公司治理结构，为企业内部控制的建立和有效实施提供保障。完善而规范的公司治理结构是促使内部控制有效运行、保证内部控制功能发挥的前提和基础，是实行内部控制的制度环境，有利于内部控制制度的建立和执行。 企业应发挥内部各级管理人员和员工在经营管理活动中的主动性和积极性，保证各项控制措施得以落实，为内部控制有效实施创造良好的条件。 内部审计作为内部控制工作的重要一环，一方面对企业经营活动进行审计，及时发现存在的问题并报告有关方面采取措施予以纠正；另一方面对内部控制的建立和实施进行持续性的监控，对内部控制进行自我评价，对内部控制的完善和有效实施发挥不可或缺的作用。 良好的人力资源政策对激励员工更好的贯彻实施内部控制有很大的帮助，企业员工作为实施内部控制的基层主体，对其控制属于内部控制环境的重要内容之一。 企业文化体现了一个企业的风范，从内部控制来说，应形成合理的经营管理理念、内部控制意识等。 市场经济是法制经济，企业内部控制的基本目标之一就是保证经营活动合规合法地进行。企业应当加强法制教育，为实现内部控制的合规合法目标奠定基础，要增强董事、监事、管理人员在内的全体员工的法制观念，要求企业严格依法决策、依法办事、依法监督。 3．夯实企业管理基础 基础管理的核心内容是会计核算、业务计划、预算管理、信息系统管理等，内部控制的有效性有赖于上述管理体系和管理工具的支撑。要夯实国有企业的管理基础，重点是规范会计核算，加强业务计划和预算管理，加强信息系统管理。 保证财务报告的真实性是企业内部控制的基本目标。企业会计信息与财务会计报告使用者的经济决策紧密相关，因而保证会计核算规范，提供真实、完整、及时的会计信息是企业内部控制的基本要求。 企业的业务计划和预算管理是企业精细化管理最重要的手段之一，预算管理是一个系统化的管理手段和工具，实施预算管理的核心目标是提高企业经营管理的效率和效果。企业预算管理与内部控制的核心目标是一致的。预算管理能够为企业管理提供管理标准，是企业内部控制的一种管理手段。 企业应加强信息系统的规划、设计和实施，及时将信息系统与企业战略进行整合，建立战略一体化的信息系统。 管理基础的建设与完善不是一朝一夕的事情，企业应该给予足够的重视，在建设内部控制的同时，强化自己的管理基础，并随着内部控制的推进与完善，逐步完善自己的管理基础，使内部控制和管理基础能够跟上企业发展的节奏，有效地支撑企业的发展。 4．完善企业内部控制制度 企业内部控制制度划分为内部管理控制制度与内部会计控制制度。内部管理控制制度是指那些对会计业务、会计记录和会计报表的可靠性没有直接影响的内部控制。内部会计控制制度是指对会计业务、会计记录和会计报表的可靠性有直接影响的内部控制。企业制定内部控制制度的基本目的是保证组织机构经济活动的正常运转，保护企业资产的安全、完整与有效运用，提高会计核算的正确性与可靠性，推动与考核企业单位各项方针、政策的贯彻执行，评价企业的经济效益，提高企业经营管理水平。内部控制贯穿于企业经营管理活动的各个方面，只要企业存在经济活动和经营管理，就需要加强内部控制，建立相应的内部控制制度。 5．企业内部控制要以会计控制为核心 内部会计控制是指与财产安全和会计记录有直接关系的各种控制程序和方法。内部会计控制通过不相容职务的分离可以防弊查错，保护企业资产的安全完整；可以为财务管理、企业管理提供真实、准确、完整的会计信息。企业内部会计控制的主体是企业内部会计监管机构和会计人员，控制对象是会计机构及会计人员处理会计业务过程中进行的一切经济活动。企业内部会计控制的基本方法一般包括：不相容职务分离控制、授权批准控制、预算控制、财产保全控制、财务风险控制、会计系统控制。 6．内部控制、公司治理、内部审计与风险管理相融合 近几年，我国企业内部控制受到前所未有的重视，财政部、中国注册会计师协会、审计署、证监会、银监会、保监会、国务院国有资产监督管理委员会等相继发布内部控制规范，公司治理、内部审计、风险管理、内部会计控制等相继出台。他们的目标是完全一致的，都是为了加强企业内部控制，提高经营管理水平和风险防范能力，促进企业可持续发展。公司治理为企业风险管理构建了组织保障；内部控制实现了风险识别、风险评估和风险应对的具体风险管理的手段和方法；内部审计是风险防范的又一道防线，监督评价企业风险管理水平和成效。因此，企业应将公司治理、内部审计、风险管理、内部控制进行整合，构建基于风险管理的内部控制体系，做到内部控制、公司治理、内部审计及风险管理相融合。 7．做好内部控制评价 内部控制评价是通过评价主体对企业现有的内部控制系统的设计和执行的合理性、完整性和有效性进行审查、测试、分析和评价的活动。内部控制评价是内部控制的有机组成部分，也是必不可少的环节。通过内部控制评价，可以发现企业内部控制的缺陷和薄弱环节，便于企业有针对性地提出改进意见和建议，从而使企业内部控制系统建设进一步完善。内部控制评价伴随着内部控制理论和实践的发展而不断完善，内部控制理论和实践的不同发展阶段，内部控制评价也有着不同的内涵和侧重点。目前，我国还没有颁布内部控制评价的相关规范，但在发布的《内部控制评价指引》中，明确说明内部控制评价是由企业董事会和管理层实施的，对企业内部控制有效性进行评价，形成评价结论，出具评价报告的过程。其中内部控制的有效性是指企业建立实施内部控制能够为控制目标的实现提供合理的保证。因此，这里所涉及的内部控制评价属于企业内部对内部控制的评价，也被称为企业内部控制自我评价。 内部控制评价是内部控制的再控制，有效的内部控制评价有利于优化企业内部控制制度，有利于企业目标的实现，有利于社会资源的有效配置，有利于审计工作效率的提高，有利于提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。 三、结束语 内部控制是公司治理的关键环节，是企业经营管理的重要举措，是企业风险管理的重要内容，在企业发展壮大中具有举足轻重的作用。企业内部控制是一个不断发展、完善的过程，在当前复杂多变的国内外大环境背景下，企业的内部控制面临着严峻的挑战，本文分析了我国国有企业内部控制存在的问题，在认真学习五部委发布的基本规范和配套指引的前提下，提出了国有企业建立和完善内部控制应采取的主要措施。文中分析论证还不充分，所提出的措施建议也还不够全面，这些都有待于今后进一步研究、充实。 （作者为中国航天科技集团公司第四研究院总会计师） |
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